Como es bien conocido, nuestro
sistema electoral está configurado de manera que la presentación de
candidaturas por los partidos políticos resulta muy favorecida frente a
la posición en la que se encuentran las agrupaciones de electores,
obligadas, por imperativo legal, a reclutar una serie mínima de
adhesiones a su proyecto político si quieren concurrir al proceso
electoral, lo que supone una sucesión de esfuerzos materiales y
económicos adicionales, que pueden ser determinantes para que tal
presentación se produzca. Así, en las elecciones al Congreso de los
Diputados y al Senado, “las agrupaciones de electores necesitarán, al
menos, la firma del 1 por 100 de los inscritos en el censo electoral de
la circunscripción” (artículo 169.3 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, en lo sucesivo LOREG).
Hasta enero de 2011, cualquier
partido, aunque contase con escaso número de militantes, podía presentar
candidaturas a cualquier proceso electoral, mientras que una agrupación
de electores estaba obligada a recabar la adhesión de cientos o miles
de personas. A partir de enero de 2011, y a resultas de la Ley Orgánica
2/2011, de 28 de enero, ha quedado modificado el citado artículo 169.3
LOREG y los partidos, federaciones o coaliciones que no hubieran
obtenido representación en ninguna de las Cámaras en la anterior
convocatoria de elecciones, para poder presentar una candidatura a las
elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, necesitan la firma,
al menos, del 0,1 por ciento de los electores inscritos en el censo
electoral de la circunscripción por la que pretendan su elección.
Además, ningún elector podrá prestar su firma a más de una candidatura.
Al igual que ocurrió en Alemania (Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán BVerfGE 60, 16, 168), el Tribunal Constitucional español no consideró (STC 163/2011, de 24 de noviembre)
esta previsión contraria a la Constitución por no resultar
desproporcionada en su exigencia, lo que no quiere decir que fuera
necesaria o conveniente en aras al principio de igualdad de
oportunidades.
Si, desde mi punto de vista,
empobrece nuestro sistema electoral todo obstáculo adicional a la
igualdad de oportunidades, es de muy dudosa constitucionalidad la
pretensión de extender esa limitación a procesos electorales para los
que no está expresamente prevista. Sin embargo, tal cosa ocurrirá en las
próximas elecciones catalanas si no se revoca el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 10 de octubre de 2012
por el que ha considerado aplicable a esos comicios el artículo 169.3
“ya que la Disposición Transitoria Cuarta del Estatuto de Cataluña de
1979 indicaba en su apartado 5 que “en todo aquello que no esté previsto
en la presente disposición serán de aplicación las normas vigentes para
las elecciones legislativas al Congreso de los Diputados de las Cortes
Generales”.
Al margen de lo llamativo que
resulta que Cataluña no cuente, 33 años después, con una Ley electoral
propia, la cuestión de la que estamos hablando tiene extraordinaria
relevancia y su análisis exige comenzar con algunas cuestiones obvias:
el ejercicio del derecho de voto en los procesos electorales autonómicos
también forma parte del objeto del derecho fundamental de participación
política reconocido en el artículo 23 de la Constitución (CE). Por este
motivo la regulación de sus elementos esenciales está reservada a la
ley orgánica (artículo 81.1 CE), lo que es compatible con “la regulación
de la materia sobre la que se proyecta el derecho [por el] legislador
ordinario, estatal o autonómico, con competencias sectoriales sobre la
misma” (SSTC 127/1994, de 5 de mayo, F. 5, y 173/1998, de 23 de julio,
F. 7).
En consecuencia, las Cortes
Generales tienen reservada una parte de la competencia legislativa en
materia electoral autonómica como resultado de dos llamadas
constitucionales: la del artículo 81.1 (para la concreción de la
definición abstracta del derecho del artículo 23) y la contenida en el
artículo 149.1.1ª (las condiciones básicas que garanticen la igualdad en
su ejercicio). Pero también las Comunidades Autónomas tienen
competencias propias en este ámbito: la Constitución les encomienda la
elección de “una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal,
con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure,
además, la representación de las diversas zonas del territorio”
(artículo 152.1); por su parte, el artículo 148.1.1ª permite a las
Comunidades asumir competencias exclusivas en la organización de las
instituciones de autogobierno y los Estatutos respectivos contienen
previsiones del procedimiento de elección de su Parlamento.
En suma, nos encontramos con dos
competencias exclusivas: por una parte, la del Estado para regular tanto
el desarrollo del contenido esencial del derecho de sufragio como las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en
el ejercicio de este derecho; por otra parte, la de las Comunidades
Autónomas para legislar el modo de elección de su Asamblea
representativa, sin vulnerar el desarrollo de los elementos esenciales
del derecho fundamental llevado a cabo por la ley orgánica, respetando
las “condiciones básicas que [garantizan] la igualdad en su ejercicio,
dictadas por el Estado en virtud del artículo 149.1.1ª de la Norma
Fundamental” (STC 154/1988, de 21 de julio, F. 3), las previsiones del
artículo 152 sobre proporcionalidad y representación de las distintas
partes del territorio y lo dispuesto en el respectivo Estatuto de
Autonomía.
Ahora nos interesa insistir en el
límite que suponen las “condiciones básicas”, que ni son unas bases
susceptibles de desarrollo legislativo autonómico ni tampoco, por su
propio carácter “básico”, pueden representar un contenido acabado del
derecho en cuestión. Debe de tratarse de unos requisitos necesarios para
la finalidad a la que están destinados: la igualdad de los españoles en
el ejercicio del derecho de sufragio en el contexto de un Estado
descentralizado políticamente.
Como afirmó Ignacio de Otto en
fecha temprana, la igualdad no podrá entenderse como identidad de
posiciones jurídicas, sino en el sentido de un mandato de equivalencia
sustancial o en el resultado, aún cuando las regulaciones jurídicas no
sean idénticas. La interpretación también deberá ser estricta en lo que
se refiere a la extensión de la competencia desde la regulación del
ejercicio de los derechos a la de las instituciones conexas; de no ser
así, se podrían extender sin límites y por conexiones amplias las
competencias exclusivas del Estado.
En el ámbito que nos ocupa, las
condiciones básicas están recogidas en la LOREG, si bien el legislador
orgánico no ha precisado qué preceptos tienen ese carácter, pues lo que
hace en la Disposición Adicional Primera, apartado 2, es señalar que “en
aplicación de las competencias que la Constitución reserva al Estado se
aplican también a las elecciones a Asambleas Legislativas de
Comunidades Autónomas convocadas por éstas, los siguientes artículos del
Título I de esta Ley Orgánica: 1 al 42; 44; 44bis; 45; 46.1, 2, 4, 5, 6
y 8; 47.4; 49; 51.2 y 3; 52; 53; 54; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 65; 66;
68; 69; 70.1 y 3; 72; 73; 74; 75; 85; 86.1; 90; 91; 92; 93; 94; 95.3;
96; 103.2; 108.2 y 8; 109 a 119; 125 a 130; 131.2; 132; 135 a 152”.
Lo anterior significa que, en
términos cuantitativos, 115 de los artículos de la LOREG son aplicables,
en todo o en parte, a las elecciones a las Asambleas Legislativas de
Comunidades Autónomas. Pero algunos lo serán en tanto concreción del
derecho fundamental de participación política (por ejemplo, el artículo
2 sobre la titularidad del derecho o el 44 sobre los legitimados para
presentar candidaturas), mientras que otros lo serán como condiciones
básicas que garantizan la igualdad. La cuestión estriba en diferenciar
entre unos y otros y verificar que los segundos son efectivamente
imprescindibles para la finalidad a la que están destinados y, además,
permiten el juego del Legislador electoral autonómico, que, no se
olvide, debe poder organizar sus instituciones de autogobierno.
Pero en caso de duda acerca de la
pertenencia de una norma al ámbito de las condiciones básicas o al del
Legislador autonómico, no existiendo otro título estatal que pueda
fundamentar la titularidad de la competencia, deben existir razones de
peso para sustraer al Legislador autonómico la posibilidad de dictarla,
motivos que en cualquier caso deberían justificarse con particular
vigor. Tampoco es admisible una legislación seudoarmonizadora al amparo
del artículo 149.1.1ª, con el pretexto de evitar una divergencia
normativa en las diferentes Comunidades Autónomas.
En suma, las limitaciones
derivadas de las condiciones básicas deben interpretarse de manera
restrictiva cuando se trata de legislar sobre los procesos electorales
autonómicos pues no en vano están en juego dos principios estructurales
de nuestro Estado: el democrático y el de autonomía política,
íntimamente imbricados en la elección de los órganos de representación
política de la Comunidad Autónoma. Y es que en un Estado con un nivel de
descentralización política como el español, los procedimientos de
selección de los órganos autonómicos de representación política deben
ser generados, respetando las condiciones básicas de igualdad, por los
propios poderes de la Comunidad, dotando así al sistema de las mayores
dosis de autorreferencialidad (autogobierno).
En consecuencia, los preceptos de
la LOREG de aplicación a las elecciones autonómicas que no contengan
desarrollo de elementos esenciales del derecho de sufragio ni
condiciones básicas que aseguren la igualdad de los españoles en el
ejercicio del sufragio en aquellos procesos constituirán excesos de
dicha Ley Orgánica; a título de ejemplo, y sin ánimo de exhaustividad,
constituyen extralimitaciones la fijación del día de la elección y de la
duración de la campaña electoral. Y también lo sería la extensión del
requisito de aportar avales en las elecciones autonómicas pues ni es ni
un elemento esencial del derecho de sufragio ni una condición básica que
asegure la igualdad de los españoles.
Pero tampoco se puede justificar
dicha extensión con el carácter supletorio de la legislación electoral
estatal en los comicios catalanes pues la supletoriedad no permite ir
más allá de lo necesario para desarrollar el concreto proceso electoral
de que se trate. Forma parte de la autonomía política de la Comunidad
legislar, o no, en las materias que son de su competencia: si no lo hace
se aplicará en su caso la legislación estatal supletoria pero el
artículo 169 no es derecho supletorio, como no lo son mucho otros
preceptos de la LOREG.
Y es que esta misma Ley nos habla
de su supletoriedad en las restantes disposiciones adicionales: la
Tercera dice que “los restantes artículos del Título I de esta Ley
tienen carácter supletorio de la Legislación que en su caso aprueben las
Comunidades Autónomas, siendo de aplicación en las elecciones a sus
Asambleas Legislativas en el supuesto de que las mismas no legislen
sobre ellos”. Pero el artículo 169.3 no está en el Título I.
La Disposición Cuarta dice que
“el contenido de los Títulos II, III, IV y V de esta Ley Orgánica no
pueden ser modificados o sustituidos por la Legislación de las
Comunidades Autónomas”, cosa que aquí no ha ocurrido.
Finalmente, la Disposición Quinta
estable que “en el supuesto de que las Comunidades Autónomas no
legislen sobre el contenido de los artículos que a continuación se
citan, éstos habrán de interpretarse para las elecciones a las Asambleas
Legislativas de dichas Comunidades de la siguiente manera: a) Las
referencias contenidas a Organismos Estatales en los artículos 70.2,
71.4 y 98.2, se entenderán referidas a las Instituciones Autónomas que
correspondan. b) La mención al territorio nacional que se hace en el
artículo 64.1 se entenderá referida al territorio de la Comunidad
Autónoma. c) La alusión que se hace en el artículo 134 a la Comisión
establecida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica del
Tribunal de Cuentas, se entenderá referida a una Comisión de la
Asamblea Legislativa correspondiente, y la obligación estatal de
subvencionar los gastos electorales mencionada en dicho artículo y en el
anterior corresponderá a la Comunidad Autónoma de que se trate”.
En definitiva, ninguna mención al artículo 169.3 que justifique su aplicación a las elecciones autonómicas catalanas.
Fuente: http://presnolinera.wordpress.com/
Imprimir
No hay comentarios:
Publicar un comentario